공공주도 2.0 풍력개발계획 강행추진을 반대한다!

“공공성과 공익성 확대는 전혀 기대할 수 없고 과거로 퇴행하는 계획”
“특정 사업자에게 분명한 특혜가 될 것, 공풍화 원칙 반드시 지켜져야”

두 차례의 공개 토론회를 거쳤지만 도리어 토론회가 파행으로 끝나며 논란만을 남긴 ‘공공주도 2.0 풍력개발정책’이 특별한 내용 변경 없이 추진된다는 내용을 제주도가 지난주 목요일에 발표했다. 제주도는 공공주도 2.0 풍력개발 계획을 뒷받침하기 위해 관련 조례 개정안을 20일간 입법예고하고 조례와 고시 개정한 이후 세부 실행계획 마련해 정책을 추진한다는 방침을 내놨다. 지난 2차 토론회가 파행으로 끝난데 대한 사과나 유감 표명도 없이 그리고 재논의에 대한 요구를 무시하며 정책 강행추진을 다시금 천명한 것이다.
제주도가 내놓은 ‘공공주도 2.0 풍력개발계획’의 핵심적인 문제는 공공성과 공익성보다 불분명한 사업성과 사업추진의 속도만이 강조된다는 점이다. 제주도가 1.0계획이라고 부르는 현행 공공주도 풍력개발 투자활성화계획의 가장 큰 핵심 내용은 제주에너지공사만을 사업시행예정자로 지정해 지구지정에 독점권을 부여한 것이다. 이렇게 제주에너지공사에 독점적 권한을 부여한 이유는 주민수용성 문제를 획기적으로 개선하고 이 과정에서 발생하는 민간사업자의 무리한 사업추진에 따른 공공성 훼손 문제를 해소하기 위해서였다.
현재까지 1.0계획은 이를 잘 추진해 온 것으로 평가받고 있다. 실제 2.0계획에 앞서 1.0계획에 대한 제주도의 평가도 크게 다르지 않다. 지난해 말 2.0계획을 발표한 제주도도 1.0계획의 성과로 사업난립 방지를 통한 환경훼손 차단과 공공이 개발절차를 주도(제주에너지공사)하여 최적입지 발굴 및 주민신뢰도 제고를 꼽고 있다. 사실상 제주도가 원했던 결과물이 나온 셈이다. 심지어 민간사업자, 마을, 제주에너지공사 등 당사자 간 법적분쟁이나 행정소송이 전무했다는 점도 강조하고 있다. 그만큼 공공성과 공익성의 측면에서 1.0계획은 전혀 문제가 없었다.
그런데 그간 제주도가 2.0계획으로 가야한다고 주장하는 문제들을 살펴보면 사업추진의 신속성 저하,‘사업자’가 수행해야 하는 마을협의 사항에 대한 교섭력 한계, 제주에너지공사 부담 증가 등이다. 그러면서 제주에너지공사가 주도해 개발 완료된 풍력발전단지가 없다는 점을 부각해 왔다. 해당 문제점은 사실상 공공성의 측면에서 지적되는 문제라고 보기에는 무리가 있다. 내용 자체는 사실상 제주에너지공사가 지구지정의 독점권을 가지는 관계로 인해 사업성이 떨어진다는 늬앙스가 강하다. 제주도는 1.0계획의 공공성 저하나 공익성 저하 때문이 아니라 어디까지나 사업성만을 염두해 두고 2.0계획을 마련했음을 확인할 수 있는 대목이다.
도리어 사업계획 단계에서 사업자가 참여하게 되면 주민수용성 확보과정에서의 편법, 탈법, 불법 등이 횡횡할 가능성이 높아지게 된다. 사업추진의 중요한 전제중에 하나가 주민수용성 확보이기 때문에 무리한 방법을 다시금 동원할 수 있다는 말이다. 실제 이와 같은 우려는 곳곳에서 확인된다. 추자도에서 추진중인 대규모 해상풍력개발 추진과정에서 일부 주민들에게 금품이 살포되면서 추자면 주민들 간의 갈등이 극심해진 것이 대표적이다. 또한 최근 애월에서 준비되는 100MW규모의 해상풍력개발사업 추진과정에서도 주민들에게 사업에 대한 투명한 정보가 공개되고 논의가 이뤄지는 것이 아니라 일방적인 정보제공과 회유가 이뤄지고 있다는 점은 지구지정 이전 단계에 사업자가 참여할 경우 주민수용성을 어떤 방식으로 확보하는가를 여실히 보여준다.
더욱이 이렇게 사업예정자가 지정된 이후 지구지정의 절차와 환경영향평가를 이행하는 과정에서 과연 제주에너지공사가 공공성과 공익성에 입각해서 사업파트너인 민간사업자를 컨트롤할 수 있을지도 의문이다. SPC 구성 이후 각종 절차 이행과정에서 주민수용성 문제나 환경성 문제가 표출되었을 때 제주에너지공사가 이를 이유로 SPC를 깨고 사업추진을 취소할 수 있겠는가? 도리어 무리하게 주민수용성을 확보하기 위해 제주에너지공사까지 동원될 가능성을 부정하기 어렵고 이 과정에서 극심한 사회갈등이 발생할 여지만 높아지게 된다. 또한 제주도 역시 정책적으로 추진된 계획에 따라 지정된 예비사업자가 사업을 하지 못하게 되었을 때 발생할 후폭풍을 염두할 수밖에 없기 때문에 제대로 된 검토와 심의를 진행할 수 있을지도 의문이다.
공익성 측면에서도 사실상 2.0계획이 1.0계획보다 개선된 점도 찾기 어렵다. 현재 제주도가 내세우는 풍력개발의 대표적 공익성이 바로 개발이익공유다. 현행 제도하에서는 풍력을 개발하는 사업자가 당기순이익의 17.5%를 제주도에 기부한다. 2.0계획에서는 이에 대한 변경이나 강화되는 사항은 전혀 없다. 풍력개발이 이뤄지는 마을에 대한 보상과 인센티브를 확대하는 것, 그리고 도민참여형 펀드를 구성해서 풍력개발에 참여할 수 있는 창구를 만드는 것 정도가 새롭게 구상된 내용이다. 사실상 도민 전체에 향유되는 공익적 측면은 나아진 것이 없다.
그렇다면 이번 계획 변경이 사업성을 정말 담보하고 있을까? 계획을 들여다보면 그것도 아님을 확인할 수 있다. 1.0계획에서 2.0계획으로 변화되는 것에 가장 큰 핵심은 사업자가 지구지정 이전 단계부터 참여하는가 아니면 지구지정과 환경영향평가까지 마친 이후에 참여하는가에 있다. 일단 지구지정 이전에 사업자가 참여하게 될 때의 문제는 명확하다. 지구지정, 환경영향평가 등의 절차를 득할 수 있는가 없는가가 확정되어 있지 않기 때문에 섣불리 사업에 참여하는 것이 쉽지 않다.
제주에너지공사가 아무리 철저히 평가를 하고 그에 따라 사업파트너를 선정해서 사업을 추진한다 하더라도 풍력발전사업심의위원회나 환경영향평가심의위원회는 달리 판단할 수 있다. 또한 지구지정이나 환경영향평가는 제주도의회의 동의를 받아야 하는 만큼 전반적인 절차이행 과정이 쉽다고 말할 수 없다. 충분하고 제대로 된 주민수용성을 확보하지 않고 또한 환경성을 제대로 들여다 보지 않은 상태에서 사업이 추진될 경우 지구지정이 안될 수 있다는 말이다. 결국 2.0계획 하에 사업자는 사업추진에 상당한 불확실성을 가질 수밖에 없다는 한계를 명확히 가지고 있다.
이렇게 될 경우 예비사업자 공모단계에서 사업자들의 참여는 제한될 수밖에 없다. 사업실패 가능성을 가지고 사업에 뛰어들려면 해당 사업지에 대한 충분한 이해와 주민과의 소통이 기본적으로 담보되어야 하기 때문이다. 결국 기존에 사업을 추진해 왔던 사업자 정도가 사업에 뛰어들 가능성이 있다. 사업자를 공모하는 가장 큰 이유는 더 좋은 조건을 제시하는 사업자를 선발하기 위해서다. 얼마나 많은 일자리를 제공할 것인지, 지역주민에게는 어떤 혜택을 부여할 수 있는지, 지역의 재생에너지 보급과 개발에 어떤 도움을 줄 것인지, 도민과의 이익 공유를 얼마나 더 할 수 있는지 등이 중요한 선택사항이 될 수밖에 없다. 하지만 사업자의 참여가 줄어들면 줄어들수록 제시하는 조건은 제한될 수밖에 없다. 더 좋은 조건으로 참여할 수 있는 기업이 있어도 이를 받아들일 수 없다는 말이다.
그렇기에 현재 1.0계획이 사업성은 더 높다고 볼 수 있다. 지구지정이 완료되고, 환경영향평가까지 득한 상황이기 때문에 공모로 참여할 민간사업자는 말 그대로 사업만 열심히 하면 되는 구조다. 추가적인 사업추진에 따른 위험이 존재하지 않기 때문에 안정적으로 사업에 참여할 수 있다. 이렇게 안정된 구조에서 사업자를 공모하게 된다면 당연히 더 많은 기업들이 더 좋은 조건을 제시하며 참여할 수 있는 기회가 열리는 셈이다. 1.0계획에 제주도는 사업의 불확실성을 거론했지만 2.0계획이야말로 사업의 불확실성을 더 키우는 형태가 될 수 있다. 결과적으로 사업성 역시 2.0계획으로 나아진다는 것은 근거가 없을뿐더러 논리적으로도 부합하지도 않는다.
이렇듯 공공성도 공익성도 심지어 사업성도 제대로 담보하지 못하는 계획이 바로 제주도가 추진하는 공공주도 2.0 풍력개발계획이다. 그렇다면 도대체 기존 정책 대비 나아진 점을 찾기 어려운 이 제도를 제주도는 왜 구태여 논란을 무릅쓰고 추진하려는 것인가? 앞서 설명했지만 2.0 계획은 기존에 지역에서 사업을 추진하려고 준비하던 사업자에게 상당히 유리한 정책이다. 즉 특정사업자에게 상당한 특혜를 부여할 수 있는 구조라는 뜻이다. 지금도 외국계 기업 등이 추진하는 대규모 해상풍력발전사업을 관철하기 위해서 정책을 변경하려는 것이 아니냐는 의혹과 그에 따른 우려가 팽배하다. 그런데 이에 대한 의혹 해소는 없고 충분한 토론과 공청회가 배제된 상태에서 이렇게 막무가내로 사업이 강행 추진되는 이유는 제주도가 노골적으로 특정사업자의 뒤를 봐주고 있다는 것 말고는 달리 이유를 찾을 수 없다.
따라서 제주도는 공공성과 공익성을 훼손하는 2.0계획을 당장 철회하고, 1.0계획이 보다 공익성과 공공성을 강화할 수 있는 방향으로 제도가 개선될 수 있도록 나서야 할 것이다. 만약 각종 우려과 의혹에도 정책변경을 강행하려 한다면 민관이 협력을 통해 어렵게 쌓아 올린 풍력자원의 공공적 관리와 풍력발전의 공익성을 무너뜨리는 결과를 맞이하게 될 것이다. 제주도의회에도 요구한다. 제주도가 잘못된 정책변경을 위해 조레를 개정하려 하는 만큼 이에 대한 문제를 명확히 지적하고 조례 개정을 부동의하여야 할 것이다. 제주도정을 감시와 견제라는 제주도의회의 역할과 책임을 다해주길 당부한다. 끝.

2023. 05. 15.

제주환경운동연합(김민선·정봉숙)

공공주도풍력개발계획_변경강행중단촉구_성명서_20230515